WTO经典案例23

中国输掉轮胎特保案，　　只因《入世议定书》太苛刻　　罗汉伟　　中国又败诉了！　　被炒得沸沸扬扬的中美轮胎特保案终于落下帷幕。失望和抱怨占据了中国主流媒体声音。有人认为这是美国的歧视性贸易措施，有人认为WTO的裁决非常不公平，也有人认为中国轮胎业是美国转嫁经济危机的替罪羊。　　抱怨可以宣泄一时气愤，但无助于问题解决。我们究竟输在哪里？如何才能避免类似案件的重演？笔者认为，《中华人民共和国入世议定书》（下称“《入世议定书》”）的苛刻条款是我们败诉的根本原因，美国国际经济贸易委员会和WTO争端解决机制对自由裁量权的穷尽使用是主要原因，提高中国出口预警机制的效力是解决问题的有效途径。　　特保案不依据“特保协定”　　此案虽然是一个特保案件，但双方争执的焦点不是WTO《特保措施协定》，而是中国《入世议定书》第十六条第1款和第4款。《入世议定书》是中国加入世贸组织一揽子条约的组成部分，与其他条约有同样的约束力，并对中国设置了比《特保措施协定》更苛刻的条款。　　根据两个协定的相关规定，《入世议定书》要求的标准是实质性损害（material injury），而《特保措施协定》要求的标准是严重损害（serious injury），比《入世议定书》的标准要高。同时，按照《入世议定书》，只要源自中国的产品数量增加是导致产业损害的主要原因（a significant cause），即可采取特保措施，而《特保措施协定》要求按照WTO救济措施的通用因果关系标准去考量进口产品数量增加与严重损害之间的因果关系，比前者更严格。　　诉讼中，中国坚持认为虽然输美轮胎的总量有上升趋势，但增加的幅度在逐年下降；美国轮胎业把发展的重心转向高质量的轮胎，而中国输美轮胎是中等质量和低等质量的轮胎，不仅没有对美国生产高质量轮胎的产业造成损害，还弥补了美国中等质量和低质量轮胎产业的不足。如果美国要采取特保措施，须证明中国输美轮胎数量增加是导致美国轮胎业损害的根本性的、最重要的原因。　　而美国称，中国输美轮胎的绝对数量是不断增加的，美国轮胎业在2007—2008年前后的大量关闭是存在的，美国轮胎业工人的大量失业也是客观的，中国输美轮胎的增加与美国轮胎业的实质性损害（material injury）之间的因果关系是存在的，对中国轮胎采取特保措施符合中国《入世议定书》的规定。　　客观地讲，如果按照《特保措施协定》，美国采取特保措施的条件不具备，但是如果按照《入世议定书》的标准，美国的做法“擦边”，因为《入世议定书》规定的启动标准较低，对证明因果关系的要求也不很明确。　　中国轮胎自找没趣　　WTO专家组和上诉机构认定，中国输美轮胎绝对数量的增加是客观的，是对美国轮胎业产生市场干扰的原因之一；虽然不能证明输美轮胎数量增加是导致市场干扰的唯一原因，但只要是其中的原因之一，就可以认定存在因果关系；既然《入世议定书》规定的标准是实质性产业损害（material injury），同时没有对因果关系做进一步的要求，只要进口数量增加是产业损害的原因之一，就可以认定美国的特保措施没有违反《入世议定书》。就这样，中国败诉了。　　就技术层面分析，不管是美国，还是WTO争端解决机构，都分别穷尽适用了对中国不利的自由裁量权。美国国际贸易委员会在调查时，故意回避了经济危机和国内轮胎业产业调整的影响，片面强调进口增加的影响。WTO专家组和上诉机构在界定中国输美轮胎与产业损害的因果关系时，也在自由裁量权的范围内，采用了对中国不利的最低限度因果关系标准，变相帮助美国规避了经济危机和产业结构调整对美国轮胎业的负面影响，让中国轮胎业承担了过多责任。所以说此案对中国不公是有道理的。　　众所周知，中国入世谈判代表团为加入世贸付出了非常艰辛的努力，在当时的条件下，能达成《入世议定书》规定的标准，已是难能可贵。我们不能把这起轮胎案归咎于《入世议定书》的苛刻。《入世议定书》的有效期只有12年，到2013年12月结束，其他成员国以后如果对中国产品采取特保措施，就不能再适用这个《入世议定书》了，而应该适用《特保措施协定》规定的条件。也许，中国轮胎业是《入世议定书》有效期间，唯一一个受制于《入世议定书》遭遇特保措施的产业。　　早在2005年前后，美国人就对中国输美轮胎耿耿于怀，称中国轮胎的质量太次，在美国高速公路上发生的绝大多数爆胎都是中国制造。之后，这种排斥中国轮胎的信息不断传递。但遗憾的是，这些信息没有引起中国轮胎出口商的足够重视，还是不断增加出口力度。2007年底，经济危机爆发后，我们依然没有大幅度削减出口，终于成了美国转嫁国内积怨和经济危机的替罪羊。　　在市场经济条件下，即使进出口企业有签订合同的充分自由，但强化预警机制，对进出口数量进行适度政府干预非常必要，不能让企业无视整体民族利益，只顾单个企业的短期效益。　　《中华人民共和国入世议定书》　　第十六条 特定产品过渡性保障机制　　1.如果源自中国的产品进口数量大量增加，以至于对进口国的同类产品或直接竞争产品造成市场干扰或干扰威胁，受到影响的成员国可以要求与中国磋商，寻找双方满意的解决方式，包括进口国是否可以按照《特保措施协定》采取特保措施。这些磋商应该及时通知WTO特保措施委员会。　　4.市场干扰应该被理解为，某种产品的进口数量快速增加（不管是绝对进口数量，还是相对进口数量），以至于成为对进口国生产的同类产品或直接竞争产品的市场造成实质性损害（material injury）（或实质性损害威胁）的主要原因 (a significant cause)。在界定市场干扰是否存在时，进口国政府应该考虑客观因素，包括进口的数量，进口对国内同类产品或直接竞争产品的价格造成的影响，以及进口对生产同类产品或直接竞争产品的产业造成的影响。　　关税及贸易总协定1994《特保措施协定》　　第二条 条件　　1.一成员只有在根据下列规定确定正在进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，方可对该产品实施保障措施。　　2.保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源。